Або як США планують змінити бюджет та правила підтримки ЗСУ

ЧЕТВЕР, 18 КВІТНЯ 2024 — СЕРГІЙ СИДОРЕНКО, ОЛЕГ ПАВЛЮК, ЄВРОПЕЙСЬКА ПРАВДА

Спікер Палати представників США Майк Джонсон (праворуч) нарешті підготував закон про допомогу Україні, який задовольняє усіх – і президента, і його партію

Ухвалення допомоги США для України, нехай і з семимісячною затримкою, але виходить нарешті на фінішну пряму. Після незчисленних раундів перемовин, консультацій, зривів досягнутих домовленостей і потім знову переговорів республіканці зрештою зареєстрували кілька "безпекових" бюджетних законопроєктів, серед яких і ті, що присвячені підтримці нашої держави.

Обсяг пакета для України лишився той самий, що і планували схвалити ще торік.

Понад $60 млрд, що будуть витрачені, зокрема, на закупівлю зброї та покриття витрат самих США та партнерів. З них майже $8 млрд – на макрофінансову допомогу бюджету України. Утім, щоб отримати останню, Україна має виконати низку вимог, з якими не виключені проблеми.

При цьому Конгрес спробував задовольнити Дональда Трампа, який вимагав перевести безповоротну фіндопомогу у форму позики. Але умови надання коштів такі, що назвати це кредитом було б неправильно: зокрема, передбачений механізм швидкого списання "боргу" з України за рішенням президента. 

А ще законопроєкт розписаний таким чином, що його військові лінії фінансування залишаться чинними і у наступному бюджетному році. Це дає набагато більше стабільності для фінансування ЗСУ.

Та головна, революційна зміна – те, що Конгрес ставить за мету перемогу України.

У документі нарешті з’явилася лексика, яку Україна просувала у США протягом останніх двох років, та досі не мала успіху. 

Конгрес згадує у законопроєкті, що мета американської військової підтримки – надати Україні змогу "захищатися та досягнути перемоги над Російською Федерацією". Для цього, зокрема, Конгрес зобов’язує президента "якомога швидше" передати Україні ракети ATACMS великої дальності. Треба зазначити, що у Байдена лишається право відмовитися виконувати вимогу, надавши Конгресу безпекові обґрунтування, тож передбачити розвиток подій наразі неможливо. Але це – справді карколомна зміна.

І, нарешті, окремим законом Конгрес хоче дозволити вилучення активів РФ для України та зобов’язати уряд посилити санкції проти росіян.

Про ці новації, про шанси на ухвалення пакета (спойлер: вони дуже високі) і строки, а також про те, чому довелося чекати цього так довго, – у статті "Європейської правди".

Рік за пів року

У США бюджетний рік закінчується 30 вересня, тож більшу половину цього року Україна пройшла без нового закону про бюджетування допомоги. При цьому зареєстрований у Палаті представників законопроєкт все одно спрямований лише "на поточний рік" і водночас зберігає повний "річний" обсяг фінансування.

По-перше, це означає, що на новий бюджетний період можна буде розробити і ухвалити новий великий пакет для підтримки України у боротьбі проти агресора.

А по-друге, у разі ухвалення цього законопроєкту тривала пауза з постачанням американської зброї, яка вже призвела до проблем на фронті, може різко перерости у період інтенсивного постачання боєприпасів, з подвійною силою – бо Пентагон напевно вже має готові пакети боєприпасів та озброєння, які можна відносно швидко перекинути в Україну, щоб використати бюджетні ліміти. 

Принаймні, Байден отримає важелі та фінансування. Далі питання лише у його політичній волі.

Може виникнути питання: а чи встигнемо ми отримати всю зброю до 30 вересня?

Адже кошти передбачені на рік, а лишилося п’ять з хвостиком місяців…

Заспокоїмо: тут небезпеки немає. У частині закупівлі та постачання зброї передбачені терміни, що дають гнучкість: за більшістю ліній постачання зброї можна здійснювати ще приблизно рік після 30 вересня. І це не щось нове – такі ж часові норми були записані й у минулому оборонному пакеті, і у проєкті, який раніше затверджував Сенат. 

До слова, законопроєкт, який цього тижня має розглянути Палата представників, здатний викликати відчуття дежавю у тих, хто детально стежив за американськими законодавчими ініціативами: адже значна частина суми підтримки України у ньому не відрізняється від того, що пропонував сенатський законопроєкт щодо підтримки України, ухвалений у лютому абсолютною більшістю голосів, а потім успішно "похований" через внутрішні політичні конфлікти у США. 

Що в новому пакеті

Новий проєкт, як і попередній сенатський документ, передбачає $13,8 млрд на Ініціативу сприяння безпеці України (Ukraine Security Assistance Initiative, USAI). Ця сума доступна до 30 вересня 2025 року.

Це – програма фінансування виробництва та закупівлі нової, а також ремонту та переобладнання старої зброї для України у США. Вона переважно є довгостроковою, тобто не дає озброєння, що може негайно потрапити на поле бою. Хоча у разі, якщо американські виробники вже мають на власних складах готові снаряди або ракети, які готували для держзакупівель, – то такі постачання можуть бути швидкими. 

Ще $1,6 млрд йдуть на програму зовнішнього військового фінансування (Foreign Military Funding, FMF) – це фактично гранти на закупівлю Україною зброї в США. 

Тут йдеться про значно швидше постачання зброї до України, адже ця програма дає змогу закупівлі старої (але цілком придатної та затребуваної у ЗСУ) американської зброї чи боєприпасів. Ця сума буде доступна до 30 вересня 2025 року.

І, нарешті, найбільша лінія, що передбачає безпекову допомогу ЗСУ "просто зараз" – $7,8 млрд. 

Це – сума, яку матиме у розпорядженні Білий дім для допомоги Україні за програмою скорочення за президентськими повноваженнями (Presidential Drawdown Authority, PDA). Це той бюджет, що дозволяє передавати в Україну зброю, що вже наявна у Пентагону та зберігається на американських складах, замовляючи собі замість цього нові зразки озброєння у виробників. 

Ця програма найважливіша, бо ця зброя вже є, її можна передати до України і доправити на лінію фронту з мінімальними затримками.

На додаток до цього Білий дім має ще майже $4 млрд, які залишилися невикористаними з попереднього, 2023/2024 фінансового року (про це детально йшлося в іншій статті "ЄвроПравди"). Пентагон пояснював, що не використав ці гроші на передачу зброї до України, бо не мав грошей на оновлення складських запасів. У новому законопроєкті на таке оновлення передбачено $23,2 млрд, тож імовірно, що Пентагон зможе використати і старі кошти.

Що саме отримають ЗСУ за ці кошти?

У більшості випадків не деталізується, хоча є певні цікавинки. Зокрема, зарезервовані для Пентагону понад $3,5 млрд для закупівлі обладнання для повітряних сил натякають на можливість переобладнання винищувачів, які згодом отримають ЗСУ, сучасною авіонікою тощо.

Також варто звернути увагу на заявлену закупівлю снарядів на $5,6 млрд – напевно, на заміну тим, що будуть поставлені в Україну, – та ракет на $2,7 млрд.

На останніх варто зупинитися детально.

Одна з ключових новацій законопроєкту, над якою довго працювали українські лобісти, – це включення до пакета ракет ATACMS дальньої дії. Право постачати їх Білий дім мав і раніше, але у команді Байдена не мали такого бажання, та й Конгрес донедавна не був прибічником такого кроку. Зараз відбулися зміни, і це стало наочним: законопроєкт містить статтю з промовистою назвою "Вимога щодо постачання далекобійних ATACMS".

"Щойно це стане практично можливим після початку дії цього закону, президент (Джо Байден) має передати уряду країни ATACMS далекої дії для того, щоб допомогти у самозахисті, та для досягнення перемоги над Російською Федерацією".

Це – справжній прорив, попри те, що у Байдена лишається можливість уникнути цього. Але в такому разу він має передати Конгресу переконливе обґрунтування того, чому таке постачання "шкодитиме безпеці США". А оскільки, за даними численних джерел, реальною причиною є побоювання Білого дому через можливу військову поразку РФ, то таке пояснення з боку Байдена може стати проблемою. Тим більше – зважаючи на наближення виборів.

Що з кредитом?

Невійськова допомога в пропозиції Джонсона кількісно так само не змінилася. Усього на економічну підтримку України та постраждалих від повномасштабної російської агресії країн пропонується виділити $9,5 млрд.

Із них безпосередньо Україні відводиться $7,85 млрд. Але новий проєкт, на відміну від сенатського, прямо вказує: йдеться не про грант, а про позику – що є явним реверансом у бік ідеї, яку публічно порушували більш протрампівські республіканці. 

Хоча умови цієї позики – дуже вигідні для України.

Джонсон пропонує, щоби протягом 60 днів адміністрація президента США домовилася з урядом України про графік повернення економічної допомоги. Але водночас документ передбачає також можливість того, що повертати її не знадобиться. У період після 15 лютого 2024 року президент за згоди Конгресу має право списати 50% заборгованості Києва, а з січня 2026-го – усю заборгованість, що залишилася.

Можна з певністю передбачати, що умовами такого списання адміністрація Байдена визначить певні реформи, які має провести Україна.

Звернемо увагу, що друге списання припадає на період після виборів у США, які, як відомо, з високою імовірністю виграє Дональд Трамп. Між тим бюджетний закон каже, що це остаточне списання боргу може відбутися будь-коли. Наприклад, у період зміни відносин з новою адміністрацією або, потенційно, навіть у більш далекому майбутньому.

Набагато важливішою може виявитися інша норма – щодо паритету США та інших партнерів України. Проєкт обумовлює, що економічна допомога США не може перевищувати 50% сукупної такої допомоги союзників. Зараз основні донори – Євросоюз, Норвегія, Японія.

Причому витратити американські $7,85 млрд треба встигнути до кінця вересня, за п’ять місяців. Очікувана допомога партнерів у цей період близька до цієї суми, але якщо буде просідання – частина американських грошей потенційно можуть згоріти.

Ще одна деталь, яка прописана окремо: фіндопомога США не може бути витрачена на фінансування пенсій.

Не тільки зброя

Ще одна новація Джонсона, якої не було у сенатському пакеті: протягом 45 днів після ухвалення законопроєкту Державний департамент і Пентагон повинні подати профільним комітетам Конгресу "стратегію стосовно американської підтримки України проти агресії Росії".

Це не нова ідея; Джонсон і раніше вимагав подібної стратегії від Білого дому (як і його попередник Кевін Маккарті та багато їхніх колег-республіканців), а законопроєкт детальніше розкриває її суть.

По суті, йдеться про документ із кількісними параметрами американської підтримки Києва, їхніми прогнозами на кілька років наперед, оцінкою ефективності військової допомоги від генералітету, а також розвідданими про підтримку Росії з боку Китаю, Ірану та КНДР. І оновлювати цю стратегію мають не рідше як раз на квартал.

А те, що одночасно Конгрес планує затвердити у законі, що метою США є перемога України, робить ситуацію особливо цікавою

Одночасно у Конгресі зареєстрували ще кілька проєктів, які планують розглянути в пакеті. Зокрема, щодо підтримки Ізраїлю ($26 млрд), стримування в Індо-Тихоокеанському регіоні, включно з підтримкою Тайваню ($8 млрд), а також ще один "частково український" проєкт закону, що має містити різні заходи для стримування Росії, Китаю та Ірану. 

У ньому, зокрема, будуть положення про конфіскацію заморожених російських активів на користь України та норми, які мають змусити Байдена розширити санкції.

І, зрештою, є ще окремий, п’ятий законопроєкт Джонсона, який має запропонувати шляхи посилення безпеки на американсько-мексиканському кордоні. За його словами, він багато в чому повторюватиме вже ухвалений у 2023 році республіканською більшістю в Палаті представників законопроєкт із жорсткими заходами.

Нащо була оця вся драма

У сухому підсумку: проєкт Майка Джонсона значною мірою повторює і навіть суттєво посилює законопроєкт, ухвалений Сенатом у лютому, який тоді спікер відмовився ставити на голосування. Виникає логічне запитання: а навіщо була ця затримка?

Причин можна назвати щонайменше дві: умовно "ідеологічну" та "структурну".

По-перше, каменем спотикання для швидкого ухвалення сенатського пакета у $95 млрд стало питання захисту кордону США та Мексики, щодо яких переговори тривали кілька місяців від минулого року, але під час голосування всі ці норми просто викинули, бо їх не підтримало достатньо республіканців у Сенаті. Для республіканців у Палаті представників це стало правдоподібним виправданням, чому вони зволікають із голосуванням. 

А ось друга проблема – глибша.

У нинішньому скликанні Палати представників США Республіканська партія мала рекордно невелику більшість у 222 голоси проти 213 у демократів. Нині через відставки та перевибори на одному з округів республіканська більшість упала до 218. А 19 квітня у відставку піде ще один представник від Республіканської партії Майкл Галлагер, тож у республіканців лишиться перевага лише в один голос. У таких умовах спікер Палати представників особливо потребує єдності своєї фракції, і не лише щодо України. 

Інакше – потрібна підтримка демократів.

Водночас антиукраїнська трампістка Марджорі Тейлор Грін ініціювала відставку Майка Джонсона, звинувативши його у "змові" з демократами. 

За цих умов Джонсон обрав просту стратегію: спробувати задовольнити всіх.

Військова допомога Україні містить купу елементів для цього. Її обсяг зберігся, як у Сенату (реверанс у бік проукраїнського крила); економічна допомога надаватиметься у формі позики (реверанс у бік Трампа); допомога Ізраїлю голосуватиметься окремо від України (реверанс у бік лівих демократів, які занепокоєні гуманітарною ситуацією в Газі), але в Сенат законопроєкти підуть одним пакетом (реверанс у бік тих, хто каже, що рішення потрібне якнайшвидше).

Допомога якнайшвидше

Публікація Джонсоном законопроєктів запускає відлік часу у 72 години, протягом яких законодавці мають час проаналізувати їх і за потреби запропонувати поправки, після чого у суботу 20 квітня заплановане фінальне голосування.

Є всі підстави вважати, що "українська" складова пакета отримає переконливу більшість у нижній палаті Конгресу (за неї проголосує більшість і республіканців, і демократів). Але лишається відкритим питання щодо можливих поправок – надто стосовно економічної допомоги.

Далі чотири законопроєкти – про Україну, Ізраїль, Тайвань і протидію Росії, Китаю та Ірану – скеровують у Сенат. З урахуванням того, що досить подібний за змістом пакет там уже ухвалили в лютому, тут так само, напевно, будуть голоси.

"Сенатська" проблема полягає в тому, що 20 квітня і весь наступний тиждень сенатори за графіком не мають працювати на Капітолійському пагорбі. Утім, лідери Сенату мають право змінити графік і, ймовірно, зроблять це. "Я хочу, щоб це питання вирішилось якнайшвидше", – заявив у середу лідер демократичної більшості Сенату Чак Шумер, який, однак, висловив бажання спершу ознайомитись із законопроєктом.

Якнайшвидше хочуть покінчити зі схваленням військової допомоги і в Білому домі.

"Я негайно підпишу законопроєкт, аби надіслати сигнал світові: ми підтримуємо наших друзів і не дозволимо Ірану чи Росії досягти успіху", – заявив у середу ввечері Байден.

Автори: Олег Павлюк, Сергій Сидоренко, 

"Європейська правда"