Ключові міфи про аграрну політику Європейського Союзу

 ЯНА ОХРІМЕНКО  ДЛЯ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ПРАВДИ

Україна мусить дбати про економічну ефективність, щоб інші члени ЄС мали достатньо ресурсів для того, щоб дбати про так звані "неекономічні цілі"

"Сільське господарство та розвиток сільських територій" – одинадцятий із тридцяти трьох розділів у перемовинах про вступ до ЄС.

Проте саме його уряд України планує відкрити першим у процесі адаптації вітчизняного законодавства до вимог ЄС.

І це не дивно. Регулювання ринку сільського господарства – це важливий принцип політики внутрішнього ринку. Зважаючи на значний розмір сільськогосподарської галузі в Україні, саме одинадцятий розділ може стати одним із наріжних каменів перемовин.

Отже, спробуймо розібратися, наскільки український сільськогосподарський сектор готовий влитися у внутрішній ринок ЄС. А разом із тим – наскільки внутрішній ринок ЄС готовий до цього.

Аграрна політика ЄС

Спільна аграрна політика ЄС (САП ЄС) повстала у 1957 році одночасно з Європейською економічною спільнотою (що пізніше перетворилася на Європейський Союз). Оскільки це сталося після двох світових воєн та тривалого періоду економічної стагнації між ними, продовольча безпека вважалася вкрай важливою метою.

САП ЄС – за допомогою субсидій на сільськогосподарську продукцію та інших заходів інтервенції – мала забезпечити стабільність доходів аграріїв та пропозиції харчових товарів на ринку (особливо зважаючи на традиційно волатильні ціни на сільськогосподарську продукцію).

Майже за 70 років свого існування аграрна політика ЄС значно еволюціонувала.

Зокрема, в наші дні вона сфокусована не тільки на врегулюванні ринків сільськогосподарських продуктів, а й на розвитку сільських територій, охороні довкілля та інших "неекономічних цілях".

Водночас станом на сьогодні САП більш лібералізована, ніж колись – більшість квот на виробництво вже не дійсні.

Що має змінити Україна? 

Згідно з листопадовим звітом Європейської комісії, в розрізі переговорного розділу "Сільське господарство та розвиток сільських територій" Україна перебуває на ранній (найнижчій) стадії готовності.

Водночас український урядовий скринінг визначає рівень імплементації європейського законодавства у цьому розділі як середній.

Отже, варто спробувати розібратися самостійно.

Процес гармонізації нормативно-правової бази почався ще після підписання Угоди про асоціацію. В рамках виконання визначених нею обов’язків Україна імплементувала більшість нормативно-правових актів, що регулюють: 

• якість та стандарти збуту сільськогосподарської продукції; 
• добробут свійських тварин; 
• правила сертифікації органічної продукції. 

Проте в інших галузях стандарти виробництва лишаються далекими від норм ЄС. Зокрема, це стосується застосування добрив та пестицидів, а також генної інженерії в сільському господарстві.

Імплементації підлягає також законодавство, що регулює відносини між аграрними виробниками.

В Україні – на відміну від ЄС – немає правового запобіжника недобросовісним практикам у сільськогосподарському виробництві.

Немає також деталізованої та всеохопної рамки для врегулювання відносин між виробниками та державою.

Приміром, в ЄС дозволені заходи державної інтервенції – такі як фінансування зерносховищ та держзамовлення – прописані у відповідних регламентах.  

Окрема тема – це моніторинг та бухгалтерський облік у сільськогосподарському виробництві, що мають слугувати підґрунтям для визначення розміру виплат аграрним виробникам. 

В ЄС цю функцію забезпечують три пов’язані системи: IACS (Integrated Administration and Control System), LPIS (Land Parcel Identification System) та FSDN (Farm Sustainability Data Network). IACS – це, спрощено, система моніторингу землекористування, що допомагає адмініструвати виплати в рамках САП ЄС.

Державний аграрний реєстр (ДАР) служить частковим відповідником IACS в Україні. 

Водночас в Україні не діють ані LPIS (цифрова картографічна система), ані FSDN (система бухгалтерського обліку агропідприємств).

Міністерство аграрної політики та продовольства планує оновити ДАР ще у 2024 році. Проте запровадження публічно доступної платформи з детальною кадастровою інформацією не здається доцільним під час війни.

Запровадження системи бухгалтерського обліку слід очікувати протягом трьох років, оскільки такої системи в Україні ніколи не існувало до цього – не згадуючи вже про те, що вона вимагатиме значних коштів.

Тільки після цього Україна зможе перейти на модель державної допомоги фермерам, що функціонує в ЄС.  

Європейська комісія також очікує прийняття Україною національної стратегії розвитку сільського господарства до 2030 року. 

Національні стратегії розвитку сільського господарства в країнах-членах ЄС розроблені з урахуванням унікальних рис кожної економіки, а також узгоджуються з САП ЄС. Ці документи обумовлені географією, кліматом і економічними характеристиками країн-членів. Однак вони мають спільні цілі, такі як підвищення продуктивності, стійкості та конкурентоспроможності сільського господарства, а також сприяння розвитку сільських територій.

Україна має прийняти відповідний програмний документ найближчим часом.

У підсумку фактичний стан речей ближчий до оцінки українського уряду, аніж європейського.

Проте ті норми права, які досі потребують імплементації, вимагатимуть значних змін у сільськогосподарських практиках, радикально нової моделі взаємодії між аграрними виробниками та державою, а також значних ресурсів.

Кількість чи якість?

Успіх у процесі вступу до ЄС не визначається лише кількістю законів та наказів, прийнятих у відповідності до європейського acquis.

САП ЄС регулярно оновлюється; відповідно, аграрне законодавство Євросоюзу також потребує постійних змін та перегляду. За таких обставин формальне наближення аграрного законодавства країн-кандидатів до європейського аграрного acquis грає вторинну роль.

Натомість визначальною є готовність до запровадження аграрної політики відповідно до головних принципів ЄС: стала модель сільського господарства; забезпечення належної якості життя у сільських територіях; фінансування, що спирається на прямі виплати, радше, ніж на субсидії на продукцію; належний рівень інвестицій у розвиток сільських територій та конкурентоспроможність сільського господарства.

Досить показовим є досвід країн-кандидатів із Західних Балкан (Албанії, Боснії і Герцеговини, Чорногорії, Північної Македонії та Сербії). Ці країни мають недостатньо адміністративних спроможностей для забезпечення повноцінного моніторингу сільського господарства та брак коштів, аби фінансувати розвиток сільськогосподарських територій та конкурентоспроможність на рівні країн-членів ЄС.

Проте, що більш важливо, більшість аграрних реформ у балканських країнах мала радше формальний характер.

Умовно кажучи, менш амбітна, але послідовна і реалістична стратегія розвитку сільського господарства варта набагато більшого, аніж досконалий програмний документ, що ніколи не буде втілений у життя.

Важливо уникнути "балканського сценарію". Жодна реформа сільського господарства не наблизить Україну до ЄС, якщо матиме лише формальний характер.

Чи знищить САП ЄС українських виробників?

Якщо коротко, то ні, але розгляньмо це питання детальніше.

Протести фермерів, що тривають в ЄС, створюють враження, що Європейський зелений курс вщент нищить доходи аграріїв. Відповідно, виникає питання, чи українська модель сільського господарства, спрямована на масове виробництво та ефективність, зможе вижити в ЄС.

Хоча виплати фермерам у рамках САП ЄС тісно пов’язані з низкою природоохоронних вимог, необхідно розуміти різницю між обов’язковими та необов’язковими практиками в сільському господарстві.

До першої групи належать, зокрема, правила, що регулюють використання нітратних добрив та пестицидів, запобігають водному забрудненню тощо.

Водночас диверсифікація культур, зони природоохоронного фокуса та постійний догляд за пасовищами – це умови отримання виплат в рамках САП ЄС у повному обсязі.  

Отже, навіть європейська модель сільського господарства надає достатньо гнучкості, щоб лишити економічну ефективність у пріоритеті.

Навіть після набуття Україною статусу члена Євросоюзу українські аграрії зможуть продовжувати орієнтуватися на ефективне масове виробництво та експорт до країн поза ЄС.

Водночас невеликі органічні та екологічні виробники матимуть змогу отримувати додаткові виплати в рамках САП ЄС.

Можливо, це може стати однією з основних ліній нашої переговорної позиції – Україна мусить дбати про економічну ефективність, щоб інші члени ЄС мали достатньо ресурсів для того, щоб дбати про так звані "неекономічні цілі".

Крім того, ми мусимо радіти, що переговори про вступ України до ЄС починаються в часи, коли САП ЄС набагато більш орієнтована на вільний ринок, аніж у минулому.

Наприклад, коли Польща стала членом ЄС у 2004 році, в ЄС все ще діяли квоти на виробництво цукру та молочних продуктів. Чи варто згадувати, наскільки болісним стало членство ЄС для тих польських аграріїв, хто працював у цих секторах?

Попри значне розширення нормативно-правої бази за останні роки, Україна має шанс влитися у вільний ринок на більш вигідних умовах, аніж Польща.  

* * * * *

Як бачимо, сільськогосподарського acquis та САП ЄС не варто боятися.

Звичайно, членство України в ЄС вимагатиме певних змін – проте більшість українських аграріїв оцінюють їх швидше позитивно.

Попри численні міфи, нові можливості, що відкриваються перед вітчизняними аграріями при вступі України до ЄС, переважають над дискомфортом через зміни.  

Автор: Яна Охріменко,

старша економістка Центру економічної стратегії